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Ronda de Doha

CRÓNICA DE UN DESACUERDO ANUNCIADO

  

Mariela Buonomo

 

El pasado mes de julio le dio una nueva oportunidad a las negociaciones de la llamada Ronda para el Desarrollo, conocida como la Ronda de Doha, en el ámbito de Organización Mundial de Comercio (OMC). Luego de que se retomaran las conversaciones en enero del 2007, suspendidas desde julio de 2006, la reunión de julio pretendía establecer los lineamientos en todos los temas de negociación, dando prioridad al establecimiento de modalidades en Agricultura y Acceso a los Mercados No Agrícolas (AMNA), con el fin de despejar el camino para concluir la Ronda a fines de este año. Dichas “modalidades” constituirían los métodos a utilizarse para que los Miembros recorten aranceles y reduzcan subvenciones. Si bien estas “modalidades” cumplirían el papel de indicar como hacerlo, acordarlas sería el primer paso fundamental.

21 de julio

El lunes 21 de julio, en la ciudad de Ginebra, se dio inicio a la reunión “mini-ministerial” de la Ronda de Doha. El primer día básicamente sirvió para programar las reuniones durante la semana, que se celebrarían conforme al procedimiento que se ha aplicado desde hace varios años, sobre la base de un consenso entre sus Miembros. Se celebró asimismo la primera sesión del Comité de Negociaciones Comerciales (CNC), órgano de la OMC encargado de dar seguimiento a las negociaciones de la Ronda de Doha, presidido por el Director General (como indica la Declaración de Doha 2001). Este comité estaría abierto a todos los Miembros presentes a través de sus representantes, y se programó que tuviera reuniones regulares a lo largo de toda la semana.

Paralelamente, durante la semana, el Director General de la OMC, Pascal Lamy, convocaría a las denominadas reuniones de la “sala verde”, cuya composición iría variando dependiendo del tema que a considerar. Sus participantes, alrededor 30 ministros de los 135 países miembros de la OMC, únicamente podrían asistir con invitación directa por parte del Director General. Esta serie de reuniones se catalogaron como una especie de foro de consulta. Los compromisos que los Miembros asumieran, deberían necesariamente ser presentados y discutidos ante el CNC reunido en su totalidad.

El punto de partida de las discusiones serían los proyectos de texto de Agricultura y Acceso a los mercados no agrícolas (AMNA), preparados previamente por los presidentes de ambos comités de negociación. Al final de la semana se tendrían dispuestos los acuerdos marco en estas dos áreas, que deberían incluir fórmulas y modelos que sirvieran para determinar los futuros niveles de subsidios y de aranceles, constituyéndose en un requisito para que los países establezcan listas de compromisos arancelarios y en materia de subsidios que habrían de convertirse en sus obligaciones en un escenario post-Doha. A lo largo de la semana circularían actualizaciones de ambos proyectos con la intención de reflejar los eventuales avances que se fueran logrando.

Por otra parte, en lo referente al comercio de los servicios, otro de los temas que se discutiría durante la semana, fue programada una “conferencia indicativa” para el día 24 de julio.

Ese lunes, la propuesta del Director General fue clara: “Hemos hablado lo necesario, y ahora tenemos que recorrer lo necesario para finalizar la Ronda”. Sin embargo, ya el resultado del primer día de reuniones no registró ningún avance significativo. En líneas generales, los ministros se limitaron a hacer declaraciones para reafirmar sus posiciones.

22 de julio

Las reuniones y negociaciones comenzaron a hacerse efectivas recién el día martes. Este día, en reunión de la “sala verde”, EE.UU. anunció a los ministros de 30 países la reducción de su límite anual para los pagos agrícolas distorsionantes del comercio a 15 mil millones de dólares. Según la Representante Comercial de EE.UU, Susan Shwab este anuncio se habría hecho como señal de agilizar las negociaciones. En palabras de la representante: “Es un paso muy importante que damos de buena fe, y en espera de que otros también den de forma recíproca un paso hacia delante con propuestas mejoradas en materia de acceso a los mercados”.

La anterior propuesta formal de EE.UU. había sido de 22.5 millones de dólares para ayuda global causante de distorsión del comercio (OTDS , por sus siglas en inglés), muy por encima de esta nueva propuesta. Sin embargo, esta nueva oferta sí se encontraba dentro del rango considerado en el proyecto de texto agrícola y base de las negociaciones de esta reunión mini-ministerial, que lo establecía entre 13 a 16.4 mil millones de dólares.

Las controversias en torno a las negociaciones se plasmaron en la conformación de dos grupos con posiciones diametralmente opuestas. Por un lado las economías clave en las negociaciones estaban de acuerdo en que para que un arreglo fuera posible, sus socios comerciales deberían dar el primer paso y ofrecer nuevas concesiones.

Para el Comisario de la Unión Europea (UE), Peter Mandelson, tanto Brasil, China, India como el resto de los 30 países en desarrollo tendrían que atarse a la fórmula general de reducciones arancelarias, con cortes verdaderos y llevar a la práctica el acceso a los mercados. De modo contrario, no sería factible un acuerdo. Asimismo, Mandelson reafirmó la necesidad de la inclusión de una “cláusula de anti-concentración” en un acuerdo de AMNA, por medio de la cual se impida a los países en desarrollo a que enfoquen su derecho de mantener algunos productos industriales fuera de las reducciones arancelarias en algunos sectores específicos. También cuestionó el motivo por el cual Europa debería reducir sus aranceles industriales a niveles inferiores al 6%, cuando las economías emergentes más importantes no las modificarían. La postura de la UE en materia agrícola, se centra en que es tiempo de que sus socios comerciales comiencen a hacer esfuerzos en agricultura y en AMNA, ya que ellos ya han hecho importantes concesiones, al tiempo que declaran que no importa el acuerdo a que se llegue en agricultura, la UE será “un perdedor neto”.

Por otro lado, el Ministro de Relaciones Exteriores de Brasil, Celso Amorim, afirmó que el camino hacia un acuerdo en todas las áreas de negociación, estaría dado por indicaciones positivas y concretas por parte de los países industrializados en referencia a los asuntos clave de las negociaciones agrícolas. En cuanto a las negociaciones del sector industrial el Ministro expresó que la “cláusula de anti-concentración” representaría un precio adicional, sobrecargando las negociaciones y haciendo imposible su conclusión. En este caso, se refería específicamente al intento de EE.UU. de ligar la participación de los países en desarrollo en las iniciativas sectoriales a reducciones arancelarias menores.

En cuanto al texto agrícola, la UE y el G-33 estuvieron de acuerdo en que era desequilibrado en su contra. Para el G-33, el texto está desequilibrado con respecto a un trato arancelario flexible para algunos productos especiales (basados en las preocupaciones de seguridad alimentaria y de los medios de subsistencia y desarrollo rural), y con respecto al mecanismo de salvaguardia especial (medida que le permitiría a los países en desarrollo aumentar temporalmente sus aranceles de importaciones más allá de los niveles consolidados, para hacer frente a los aumentos repentinos en las importaciones o a la caída de los precios).

Al finalizar el día martes, hubo al menos un acuerdo en el ámbito de negociación AMNA, en lo referente al trato arancelario especial para doce países en desarrollo relativamente más pobres que tienen topes consolidados en menos del 35% de sus líneas arancelarias. Por un lado, los países con techos consolidados en menos del 15% de sus líneas arancelarias podrían consolidar el 75% de ellas a un nivel no superior del 30%. Por el otro, aquellos con techos consolidados en más del 15% de sus productos podrán hacer consolidar 80% de ellas al mismo nivel. Tal como está expresado en el último proyecto del texto de AMNA, se requeriría que los países en desarrollo aplicaran reducciones arancelarias completas a una porción de las líneas arancelarias, o a una parte de los valores de importación (temas sujetos a negociación) dentro de cada capítulo del Sistema Armonizado. Cuanto más elevados se tomen los porcentajes, para estos países las flexibilidades o la posibilidad de proteger ciertos productos de las reducciones arancelarias serían menores.

23 de julio

El día miércoles se inició con la cancelación de la reunión de la “sala verde”. Dicha reunión fue cancelada por el Director General, dando preferencia a las reuniones en grupos pequeños, apostando a que estas reuniones facilitarían el acercamiento entre las partes para lograr un compromiso.

La nueva oferta presentada por EE.UU. el día anterior, no modificaría el actual tope propuesto para el compartimiento ámbar, que asciende a 7.6 mil millones de dólares, cifra que habría generado el respaldo de los Miembros. Por lo tanto, la reducción adicional de 2 mil millones de dólares que EE.UU. tendría qué hacer, provendría de los gastos del compartimento azul y del ‘de minimis’.

Ante esta oferta, los países en desarrollo respondieron que difícilmente EE.UU. sea merecedor de las reducciones que busca negociar para el sector industrial. El argumento de estos países estaba basado en que el ofrecimiento estadounidense era una táctica, pues todavía podría reducir más el tope para la OTDS. EE. UU. respondió que estaban dispuestos a disminuir más los subsidios al algodón, siempre y cuando se lograra un mayor acceso a los mercados chino y de otros países asiáticos para el algodón estadounidense.

Por otra parte, en la sesión del CNC, Mandisi Mpahlwa, Ministro de Comercio de Sudáfrica, expresó que los números que se estaban manejando en la negociación de AMNA significaban reducir sustancialmente los aranceles aplicados por su país, dejando a la mayoría de sus productos fuertemente expuestos a la competencia extranjera. Al mismo tiempo argumentó que dadas las desfavorables condiciones socioeconómicas de su país, cualquier acuerdo que no implicara mayores flexibilidades o un aumento en el coeficiente sería “política, económica y socialmente muy difícil de justificar”.

Otro tema de gran controversia en las conversaciones fue el de las Indicaciones Geográficas (ID). En este sentido, se planteó la iniciativa de extender el nivel de protección de IG a otros productos diferentes de los vinos y las bebidas espirituosas.

24 de julio

Durante el tercer día de negociación, y hasta la madrugada, Australia, Brasil, China, EE.UU., India, Japón y la UE (siete de las potencias comerciales más grandes) estuvieron discutiendo sobre el acceso a los mercados no agrícolas y agrícolas, así como sobre las subvenciones causantes de distorsión del comercio.

La oferta presentada por EE.UU. sobre la reducción de su límite anual para los pagos agrícolas distorsionantes del comercio, constituyó el punto de partida de las discusiones de este día.

Paralelamente a la reunión del G-7, se revisaron temas específicos en reuniones informales llevadas a cabo durante el día. Entre estos temas estuvieron las consultas sobre “productos especiales” y el “mecanismo de salvaguardia especial”, que se encuentran dentro de las flexibilidades para los países en desarrollo. Para EE.UU., es necesario restringir el uso de dicho mecanismo por medio de condiciones de activación más estrictas, si los aranceles adicionales impuestos bajo el mismo pueden exceder los niveles pre-Doha, al tiempo que declaró que no tomaría compromisos en algodón hasta que no se vieran resultados en otras áreas de discusión.

El mismo miércoles también tuvo lugar la reunión del comité de negociaciones de servicios, para terminar el trabajo sobre el texto, que sería la guía para proceder en estas discusiones. La oposición en este tema llegó de parte de Bolivia, Cuba, Venezuela y Nicaragua. La base de esta postura radicaba en que no consideraban necesario que el presidente de este comité trace un “mapa” para las discusiones, ya que la Declaración Ministerial de Hong Kong de 2005 podía usarse como pauta.

El hilo conductor en la negociación en servicios habría sido el proceso de solicitudes y ofertas y por esta razón un texto de servicios únicamente serviría para determinar las directrices de las discusiones en materia de acceso a mercado, y no sobre una futura liberalización en sí mismo. Las ofertas revisadas tendrían como fecha límite para ser entregadas el 15 de octubre, según el texto vigente, que invitaba además a los gobiernos a consolidar formalmente sus actuales niveles de acceso a los mercados “hasta el máximo nivel posible”.

Al final de la jornada del miércoles todo indicaba que las conversaciones del G-7 continuarían, al tiempo que el final de las negociaciones se posponía hasta el fin de semana donde se planeaba dar a conocer los textos revisados para Agricultura y AMNA, una vez que los Miembros adoptasen el paquete de modalidades.

25 de julio

El jueves comenzó con un giro en el proceso de negociación. Algunos países expresaron disconformidad sobre la forma en que se estaba realizando el proceso, secreto y exclusivo de unos pocos Miembros. En respuesta a este reclamo, el día jueves se llevó a cabo la sesión de la “sala verde” con representantes de aproximadamente 30 gobiernos. Las negociaciones estaban girando alrededor de las siete potencias comerciales, lo que sumaba a los ya establecidos conflictos de las negociaciones, problemas de participación y pertenencia de todos los miembros en las discusiones.

Hasta este día las conversaciones del G-7, habían abordado aspectos clave de las negociaciones de agricultura y AMNA. Respecto a agricultura, se habían discutido los límites para los subsidios; en algodón, la fórmula de reducción arancelaria para los países desarrollados; así como también las flexibilidades para acceso a mercado para los “productos sensibles”, “productos especiales”, y el “Mecanismo de Salvaguardia Especial” (MSE ).

Al parecer las conversaciones del G-7 habrían llegado a consolidar una nueva base para los “productos especiales”. Los países en desarrollo podrían estar exentos de las reducciones arancelarias por razones de sustento, seguridad alimentaria y desarrollo rural. En este sentido se discutió la alternativa de que estos países designen un 15% de sus líneas arancelarias como “productos especiales”, y que fuera de estas reducciones arancelarias podrían quedar solamente menos del 5%.

Otro de los temas que ha estado en el centro de la discusión en cuanto al MSE, habría sido la decisión de imponer o no aranceles de salvaguardia por encima de los topes arancelarios vigentes. Exportadores agrícolas como EE.UU., opinaban que se podrían restringir o anular oportunidades comerciales si no se establecían limitaciones sustantivas al MSE, mientras que el G-33, reclamaba la necesidad de tener un MSE que fuera realmente efectivo.

En cuanto a las negociaciones sobre el comercio del banano serían determinantes y podrían tener consecuencias que afectaran las negociaciones en otros productos a lo largo de la semana. En los días anteriores a esta reunión, algunos países latinoamericanos plantearon la posibilidad de dejar de solicitar la liberalización de 30 de las 42 líneas arancelarias que generaban conflicto en productos tropicales, si se lograban los objetivos en los 12 restantes. Entre estos 12 se encuentran el aceite de palma, el melón y el plátano.

En este sentido, las discusiones se han dividido en dos: conversaciones para discutir el comercio del banano, y conversaciones que abarcaban el resto de los productos. Estas últimas habrían presentado mejores indicios de acuerdo en relación a las discusiones sobre el comercio del banano. En lo que refiere al banano, la propuesta del bloque europeo consistía en establecer un arancel de 116 € por tonelada a partir de 2015, con una reducción de 26 € por tonelada para el primer año. Esta oferta fue catalogada de insuficiente por algunos países latinoamericanos durante las negociaciones.

Por otro lado, los países del ACP (Grupo Asia, Caribe, Pacífico) presentaron una propuesta diferente: una reducción arancelaria inicial de 26 euros por tonelada seguido por un período de gracia; recién a partir de 2019 el arancel alcanzaría los 116 euros por tonelada. Al respecto cabe recordar que el grupo de países de ACP, que se beneficiaron de un acceso preferencial para productos como el banano y el azúcar a los principales mercados, estarían a favor de una liberalización inmediata.

26 de julio

Durante el quinto día de reuniones, surgieron posibles proyectos de acuerdos en agricultura y bienes industriales, dando paso a un sentimiento más optimista de parte de los participantes. El Director General conformó y presentó un paquete de compromisos potenciales, en sus consultas con los ministros del G-7.

La propuesta tuvo gran aceptación, ya que los participantes lo vieron como un documento que definía el camino a seguir, más allá de que ninguno de los países estaba complacido con cada uno de sus detalles. De las 7 potencias comerciales, India fue el único país que expresó fuertes reservas en relación a lo que la propuesta planteaba sobre las normas aplicables a los países en desarrollo para que protejan a sus agricultores. En este sentido, el Ministro de Comercio de India, Kamal Nath, expresó insatisfacción y disconformidad con respecto a la protección de los agricultores pobres en los países en desarrollo, ya que a su juicio, todo lo relacionado con la subsistencia no es negociable debido a que poco tiene que ver con comercio.

La propuesta consolidada fue presentada el viernes por la tarde en la reunión con el G-7. Esta propuesta dejaba definida una “zona de convergencia” entorno a la cual se podría llegar a un acuerdo.

El tope a la ayuda comercial causante de distorsión al comercio para EE.UU. definido en esta propuesta debería disminuir a 14.4 mil millones de dólares, lo que le implicaba una reducción de un 70% de su gasto destinado a subsidios (el gasto actual de este país es de unos US$ 48 mil millones). Al mismo tiempo, el bloque europeo, debería disminuir el techo de sus pagos agrícolas en un 80% (equivalente a 22 mil millones de euros). Ambos podrían mantener subsidios agrícolas en aquellos bienes que no implican distorsión al comercio, es decir los del tipo “compartimiento verde”. Es importante destacar, que las normas que definen qué tipo de pagos pertenecen a este compartimiento también forman parte de las negociaciones de esta Ronda.

Adicionalmente, los países desarrollados deberían reducir en un 70% sus aranceles más elevados, en lo que refiere al acceso a los mercados. Estos países estarían permitidos a designar como “sensibles” a un 4% de sus líneas arancelarias agrícolas, pudiendo aplicar un 2% adicional aquellos países con aranceles muy elevados (Suiza y Noruega). Por otra parte, las cuotas de importación de estos países, deberían expandirse suficientemente como para otorgar nuevas oportunidades de acceso a los exportadores que sean equivalentes al 4% de los niveles de consumo doméstico.

No habría niveles máximos de aranceles para productos sensibles. Sin embargo, para los no-sensibles, los países desarrollados tendrían que establecer un techo en sus aranceles de un 100%, permitiéndoseles excederse en 1% a cambio de determinadas compensaciones (expandir más de lo normal las cuotas arancelarias aplicables de los productos sensibles, por ejemplo).

Para los países en desarrollo, en referencia a las flexibilidades de acceso a los mercados, el documento presentado por Lamy, les permitiría designar un 12% de sus líneas arancelarias agrícolas bajo la categoría de “especiales”, por motivos de sustento, desarrollo rural y seguridad alimentaria. Dentro de estos grupos, el 5% podría estar totalmente exento de las reducciones arancelarias.

La totalidad de los productos especiales, incluidos los exentos de reducciones, sufrirían un recorte arancelario de un 11%. En los casos que los países opten por hacer uso de la excepción del 5%, los restantes productos especiales serían objeto de una reducción promedio de aproximadamente un 18.9%. En cuanto a los Miembros recientemente adheridos a la OMC, como es el caso de China, podrían designar el 13 por ciento de sus líneas arancelarias como especiales, con una reducción arancelaria promedio del 10%.

En cuanto al MSE, los países en desarrollo podrían imponer aranceles de salvaguardia por encima de los niveles actuales consolidados sólo en 15 puntos porcentuales (o en un monto equivalente) y cuando los volúmenes de importación superen o igualen al 40%. Para un determinado año, las salvaguardias podrían superar el tope arancelario vigente en un 2.5% de las líneas arancelarias.

Para el AMNA, la sugerencia de Lamy se basó en un compromiso por “coeficientes” vinculados a la fórmula que determinaría los niveles arancelarios futuros para los Miembros, y las cifras que establecerían el alcance de las “flexibilidades” para los países en desarrollo, flexibilidades que les permitirán proteger parcialmente algunos productos de la reducción arancelaria.

Para los países desarrollados este coeficiente sería 8. A los países en desarrollo se les ofrece una “escala móvil” con tres opciones: a) un coeficiente de 20, el 14% de las líneas arancelarias pueden sujetarse a la mitad de las reducciones de la fórmula, si éstas no excedan el 16 por ciento del valor total de las importaciones de bienes industriales, ó alternativamente podrán exentar de las reducciones al 6.5% de las líneas arancelarias, mientras que éstas no sobrepasen el 7.5% del valor total de las importaciones de dichos bienes; b) un coeficiente de 22, con reducciones de 10%, ó efectuar una exención total para el 5% de ambos (aranceles e importaciones); c) un coeficiente de 25, si no se hace uso de las flexibilidades.

Esta propuesta de “escala móvil” evidentemente implica que cuanto más alto es el coeficiente que elijan estos países, menos libertad tendrán para proteger productos de la reducción arancelaria.

Las iniciativas de liberalización en sectores específicos, y la ‘cláusula anti-concentración’, también formaron parte de la propuesta. Los países en desarrollo deberían aplicar reducciones arancelarias “completas” en al menos un 20% de sus líneas arancelarias, o en 9% del valor total de las importaciones dentro de cada capítulo de su Sistema Armonizado.

27 de julio

A lo largo de la jornada del domingo se abordaron una serie de asuntos que fueron desde bananos y algodón hasta la erosión de preferencias y liberalización para los productos tropicales. En la mañana del domingo, en sesión de la “sala verde”, los ministros de alrededor de 30 países intercambiaron ideas y discutieron sobre estos temas que no están incluidos en la propuesta presentada por el Director General el día 25. Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, México y Uruguay, fueron algunas de las delegaciones participantes de dicha reunión, que fue calificada de constructiva.

En lo que respecta al tema del banano se registró un importante avance en cuanto al acuerdo sobre el arancel del banano, al que llegaron los mayores exportadores de banano latinoamericanos y EE.UU., con la Unión Europea. Según este compromiso, la UE podría reducir sus aranceles a 114 euros por tonelada para el año 2016, con una reducción inicial de 28 euros por tonelada a partir del primer año. Sin embargo, algunos miembros del ACP expresaron disconformidad con dicho acuerdo y presentaron una nueva propuesta bajo la cual el arancel para el banano de la UE quedaría por debajo de los 114 euros por tonelada y las reducciones arancelarias surtirían efectos en un plazo más prolongado.

En referencia a los productos tropicales, el primer asunto discutido fue la debatida cuestión sobre qué se entiende por productos tropicales. El tema podría quedar resuelto con la elaboración de una “lista indicativa” de potenciales productos tropicales. Según el acuerdo, los productos tropicales con un arancel inferior a 20% se reducirían a cero. Los productos con aranceles superiores a 20%, se disminuirían en un 80% dentro de un plazo de 5 años. El banano sería tratado como un producto tropical por todos los países con excepción de la UE, mientras que el azúcar se designaría como “sensible” aplicándose una reducción arancelaria suavizada en la mayoría de los mercados.

Las reuniones, discusiones y negociaciones continuaron durante las jornadas del lunes 28 y martes 29 de julio siguiendo con el intento de “salvar” la Ronda. Sin embargo los desacuerdos persistieron y los representantes se mostraron cada vez más pesimistas. El martes, mientras las siete potencias comerciales se encontraban reunidas a puerta cerrada, se dio la noticia del derrumbe de las negociaciones.

Esta nueva oportunidad que tuvo la Ronda de Desarrollo o Ronda de Doha de la OMC tampoco ha sido exitosa. Las negociaciones que se han llevado a cabo en este ámbito por siete años han tratado de ampliar un conjunto de políticas corporativistas encontrando, una y otra vez, la negativa de la mayoría de los Miembros. Pero esta reunión además contó con un dudoso proceso de negociaciones en cuanto a la participación de todos los Miembros. Las reuniones de la “sala verde” llegaron a excluir a cuatro quintas partes de la membresía de la OMC, cuando el Director General optó por continuar las negociaciones con solo siete Miembros, incluyendo a las grandes potencias comerciales y excluyendo a todos los países africanos.

Diversos argumentos se han sugerido para explicar este nuevo fracaso. Desde la óptica estadounidense la falta de acuerdo se explica por las posiciones de negociación que tomaron diversos países, en especial India y China. Pero profundizando en el análisis, está claro que las razones del colapso van más allá de las posiciones de cada uno de los países, y que el eje de la negociación va más allá del mero comercio. Las cuestiones que envuelven las crisis globales alimentaria, climática y financiera, así como la evidente falta de avance hacia el desarrollo de muchas economías, pueden contarse entre los temas que explican el colapso de la Ronda, que es de esperar que sus repercusiones traspasen los límites de la OMC.
 

M. Buonomo es analista de información en CLAES D3E (Desarrollo, Economía, Ecología, Equidad – América Latina).

Publicado el 1º de octubre de 2008. Se permite la reproducción del presente artículo siempre que se cite la fuente.

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