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CLAES D3E

 COMUNIDAD ANDINA

 

LA INTEGRACION ANDINA EN TELA DE JUICIO

Miguel E. Gómez Balboa

Los encontronazos comerciales, por el incumplimiento de acuerdos, entre Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela, que conforman la Comunidad Andina de Naciones (CAN), socavan lentamente la apuesta integradora en la subregión. Por si fuera poco, las desavenencias internas sobre las negociaciones del Tratado de Libre Comercio (TLC) con Estados Unidos, y una posterior firma de este documento, pueden significar el “tiro de gracia” a la continuidad de este organismo. Los especialistas analizan la difícil situación.

Sin objetivo primigenio

Vincent Gómez, experto en comercio internacional, postula que la integración andina, expresada en la CAN, sufre la peor crisis histórica en su rostro comercial, por lo menos en la perspectiva de su diseño de origen dibujada en el Acuerdo de Cartagena (1969), donde sus promotores, Colombia y Chile (éste abandonó el proyecto en 1976), buscaron que las economías pequeñas y medianas (acosadas por el monopolio de Argentina, Brasil y México) adopten políticas industriales que compitan con las naciones más desarrolladas.

En los años ochenta, con la irrupción de las medidas liberales, la CAN, a la par, impulsó la integración económica de los países andinos con una Zona de Libre Comercio y el proyecto de un arancel externo común. Aquí surgió el primer bache, puesto que éste sólo fue adoptado por Venezuela, Colombia y Ecuador, quedando al margen del pacto aduanero Perú y Bolivia, que ya contaban con otros valores arancelarios. Otro déficit, afirma Gómez, es que los volúmenes y valores comerciales intrarregionales se centraron en los países limítrofes (los negocios entre Bolivia y Perú son un claro ejemplo) y no se irradiaron al conjunto, siendo la frontera colombo–venezolana la más importante.

Sin embargo, el factor que produce más roces internos, tal como asevera el ex secretario general de la CAN Julio Olmos (ver entrevista página 4), son los productos oleaginosos. La plenitud de las naciones andinas elaboran aceites refinados y el libre comercio de éstos en el mercado andino afecta, en muchas ocasiones, a las industrias locales, lo que obliga a adoptar medidas proteccionistas que vulneran los acuerdos de la CAN. Esto aún demuestra la imposibilidad, manifiesta Olmos, de operar como un solo país donde los productos circulen sin restricciones y, por ende, afecta al sistema de integración.

Para notar este problema basta ver a Bolivia —que basa su relación exportadora con la CAN en la producción agroindustrial— que es víctima de los inconvenientes. Su último conflicto comercial data de la anterior semana, cuando Ecuador activó una nueva salvaguardia (con cupos y aranceles) a los aceites vegetales refinados bolivianos para restringir su ingreso en el mercado ecuatoriano (lo que perjudica a las demás naciones), a pesar de que el producto sólo representa el tres por ciento de su consumo nacional. Una actitud que viola el compromiso de libre comercio vigente en la CAN y que, según la empresa ADM–SAO, principal exportadora de aceites de Bolivia, ocasionaría una pérdida anual estimada en 3 millones de dólares en sus ventas.

La importancia de la CAN, dice el gerente general del Instituto Boliviano de Comercio Exterior (IBCE), Gary Antonio Rodríguez, tiene dos puntos de vista: en términos cuantitativos, es la principal plaza destinataria para las ventas no tradicionales bolivianas, principalmente agroexportaciones. En el año 2004, las ventas a la CAN sumaron 500 millones de dólares. Y desde un punto de vista cualitativo, es el bloque superavitario por excelencia para el país, con un excedente de más de 200 millones de dólares anuales, siendo el sostén de la Balanza de Pagos, además de generar más de 150.000 empleos directos e indirectos. Las ventas a la CAN significan casi un 25 por ciento de las ventas globales del país, y más de la mitad de las exportaciones no tradicionales (ver cuadro). Es el nicho predilecto de las oleaginosas y azúcar. Por ejemplo, en torta de soya se exportó el año pasado 233 millones de dólares; en aceite crudo de soya 93 millones; en azúcar refinada 21 millones; en aceite refinado de soya 20 millones...

Resoluciones incumplidas

Pero, el diferendo con Ecuador no es el único, el proteccionismo a sectores empresariales de parte de otras naciones andinas es común, resistiéndose así —recalca Rodríguez— a competir libremente en sus mercados. Las trabas para las exportaciones bolivianas en la CAN han tenido —y aún tienen— que ver con la afectación al libre acceso de productos hacia mercados preferenciales, principalmente a través de licencias previas (Ecuador, para la generalidad de productos agropecuarios y agroindustriales), salvaguardias (establecimiento de cupos al azúcar, en Colombia; así como para los aceites refinados, en Colombia, Ecuador, y en su momento Perú), aplicación de sobretasas, derechos específicos variables y aranceles (en Perú, para productos agropecuarios y agroindustriales, y para derivados de petróleo y gas licuado de petróleo, GLP, en este último caso, por un interés gubernamental de no disminuir sus recaudaciones fiscales).

De todos estos embrollos comerciales, sólo con Perú se han solucionado los problemas en octubre del 2005, después de ocho años de afectaciones premeditadas. En el caso de Colombia, este país ha suspendido provisionalmente la salvaguardia contra los aceites refinados, sujeto a un ulterior pronunciamiento del Tribunal de Justicia de la CAN. Del lado de los incumplimientos de los acuerdos pactados está la apertura del mercado venezolano a favor de terceros países, dejando de comprar productos de origen subregional, como las oleaginosas que exporta Bolivia, y que ahora adquiere de otras naciones (como EEUU).

“Frente a tales situaciones y arbitrariedades, Bolivia ha sido extremadamente respetuosa en relación con el ordenamiento y los compromisos jurídicos asumidos en la CAN, y ha seguido el procedimiento establecido para las denuncias ante la Secretaría General, coadyuvando además en procesos ante el Tribunal de Justicia. Bolivia jamás tomó medidas de ‘retaliación’ en contra de sus socios, pese a ser reiteradamente perjudicadas sus exportaciones. Solamente en una oportunidad implementó un castigo arancelario autorizado por el Tribunal en contra del Perú, y una salvaguardia en contra de varios productos del mismo país, en un contexto de directa afectación a nuestro principal rubro de exportación (aceites vegetales refinados)”, manifiesta Rodríguez.

Jorge Asín, viceministro de Relaciones Económicas Internacionales e Integración, sostiene que es mejor resolver estos contratiempos subregionales en el ámbito diplomático porque acudir al Tribunal de Justicia Andino requiere de mucho tiempo y gastos. Al respecto, Rodríguez precisa que Bolivia ha interpuesto reiterados reclamos sobre las vulneraciones enunciadas ante la Secretaría General de la CAN, que siempre se pronunció a favor boliviano; empero, los países miembros han hecho caso omiso de sus resoluciones, por lo que la Secretaría los demandó ante el Tribunal de la CAN; de hecho, en este momento Perú tiene dos procesos y Colombia otro. “Lamentablemente, la normativa andina es tan laxa, que deben transcurrir varios años antes de llevar un caso al Tribunal, por tanto, siempre es recomendable una negociación diplomática expedita, aunque no siempre ha dado el resultado esperado”, comenta el Gerente del IBCE.

¿Los fallos subsanan los daños? “Siendo la última instancia que emite un dictamen de cumplimiento obligatorio —añade Rodríguez—, so pena de ser castigados quitándoles el privilegio del ‘arancel cero’ para sus principales exportaciones, ello ha obligado a los países a deponer sus actitudes negativas, aunque el daño económico y comercial se haya consumado por años, como ha sido el caso boliviano. Al no estar instituido un ‘castigo económico automático’ a las naciones infractoras, se utiliza una serie de ‘chicanerías’ de manera casi frívola por ciertos estamentos burocráticos en los diferentes Gobiernos para administrar los tiempos de los incumplimientos, y conseguir así el objetivo de frenar las importaciones y sobreproteger su mercado, pasando por alto la normativa andina”.

Sin embargo, subraya Rodríguez, estas situaciones, que se han vuelto comunes dentro de la CAN, sobre todo, afectan, a pesar de las alertas lanzadas, a la integración. “Dentro del Acuerdo de Cartagena los países miembros tienen prescritos derechos y obligaciones. Lo que está faltando es el respeto a la Carta Magna andina, así como a sus normas derivadas. Y los reiterados incumplimientos socavan la base de sustentación de la CAN, pues afectan a su credibilidad. Lo cierto es que es de lamentar que durante los últimos años cada uno de nuestros socios andinos haya privilegiado sus propios intereses productivos y comerciales, ya sea sobreprotegiendo sus mercados en contra de nuestras ventas, o abriéndolos a favor de terceros, también en contra de nuestro interés exportador. Este tipo de actitudes pone en duda la seriedad de un bloque que con 36 años de vida ya debería estar plenamente consolidado”, fustiga Rodríguez.

Esta problemática, arguye Gómez, también afectaría al desarrollo institucional de la CAN, que por cierto es de lo más avanzado. “Casi en todas las políticas públicas regionales (migración, educación, salud, etc.) hay una visión andina que no condice con la realidad de la integración económica. Hay Tribunal Andino, Parlamento Andino, Universidad Andina..., estructura que en su momento fue calcada de la visión europea, empero, que adolece del requisito principal porque no hay un bloque económico sólido que justifique este andamiaje institucional”, critica el experto en comercio internacional.

La puja por el TLC

Por si fuera poco, el debate del TLC andino (de parte de Colombia, Ecuador y Perú) con los EEUU ha profundizado la crisis. En anteriores años, en varias situaciones ya se presagiaba una posible fractura de la CAN; de hecho, Chile abandonó en 1976 el Pacto Andino, y Perú estuvo a punto de dejar el bloque en el año 1991. Pero ahora la situación es apremiante, más aún con el sorprendente anuncio por parte del presidente Pro Témpore de este organismo, el mandatario venezolano Hugo Chávez, que adelantó su deseo de avanzar a una “inserción plena” al Mercosur (siendo que técnicamente es incompatible pertenecer a dos Uniones Aduaneras excluyentes entre sí, lo que supondría su alejamiento de la CAN), y de su “preocupación” porque la negociación de un TLC entre las tres naciones andinas con los EEUU pudiera acabar con la CAN, como si lo otro no la afectara de igual forma.

Lo ideal hubiera sido una negociación conjunta. Ahora una posible firma del documento conllevaría beneficios arancelarios a los productos estadounidenses en Colombia, Ecuador y Perú, no así en Venezuela y Bolivia, lo que “hiere” más a la integración andina. Sobre el tema, los productores de soya boliviana dejaron entrever que el TLC será catastrófico porque los tres países negociadores han recibido una fuerte presión para que eliminen los gravámenes a las oleaginosas estadounidenses, con las que no podría competir la producción boliviana debido a los subsidios de EEUU al sector agrícola. Mientras tanto, Colombia y Ecuador se han dado un respiro de dos semanas para finiquitar el acuerdo, y Perú suspendió las tratativas hasta enero del 2006. En este ínterin, el Gobierno pedirá que se respeten los acuerdos comerciales de la CAN para evitar que se ratifiquen estos temores.

Es una situación crítica para el sector agroexportador, subraya Gómez, sin embargo señala que tarde o temprano se debía afrontar la realidad de que la producción boliviana aún no es competitiva, lo cual es un error por no haberse previsto políticas de mediano plazo de parte de los gobiernos de turno y de los agroindustriales, porque en quince años de boom de este rubro se sigue buscando el amparo de los beneficios preferenciales del mercado andino, sabiéndose desde un principio que éstos no iban a durar indefinidamente, debido, sobre todo, a que hay todo un fenómeno de la globalización que se llama “regionalismo abierto”.

“Desde mediados de los años noventa ya se habló del TLC entre la CAN y el Mercado Común del Sur (Mercosur), ése era el primer gran desafío para las exportaciones agroindustriales, tomando en cuenta que Brasil y Argentina son potencias mundiales en el ramo. Debimos, también, prever que los países andinos al otorgarnos la preferencia arancelaria penalizaban directamente a sus consumidores, obligándoles a consumir productos bolivianos más caros que los que podían adquirir en otros países. Eso ya es insostenible. Obviamente, con un proceso de integración andina fortificado, con metas ambiciosas y avanzando hacia la complementariedad económica, ello sería un costo político aceptable, pero si la unidad subregional ha quedado vaciada de objetivos mayores, y se basa en una relación comercial muy elemental, entonces surge ese tipo de reconsideraciones”, sustenta Gómez.

A juicio de Asín, el proceso de integración andina es tan difícil como cualquier otro, pero naufraga por los intereses en juego, desnudados por el TLC andino. “El gran ideal de integración hace que seamos muy optimistas al principio y, luego, cada país empiece a ver las dificultades de este proceso y trate de tomar medidas individuales a corto plazo, con la idea de que se van a resolver esos problemas y se va a volver al esquema de la integración. Y de cierta manera, éste es el conflicto que tenemos en la CAN. No es, estoy seguro, de que sus miembros no quisieran mantenerla estable, pero sus necesidades inmediatas han hecho que exista un cierto rompimiento de los principios básicos y de los acuerdos bilaterales para la venta más rápida de sus productos. No puedo negar que hay un conflicto, pero espero que podamos encontrar soluciones”, establece la autoridad gubernamental.

Gómez es más contundente. El posible próximo convenio de EEUU con Colombia, Ecuador y Perú, de acuerdo con su análisis, ya desahuciaría de hecho a la CAN, porque está claro que se vendría el desmarque de Venezuela, y con ella el adiós del eje del comercio andino por donde circula más de dos tercios de los números económicos: el colombo–venezolano. “Con esto, para todo fin práctico, sería difícil seguir hablando de la CAN y, aparte, esto va a representar una realidad fáctica porque todo proceso de integración está hecho para fortalecer los volúmenes y flujos de comercio en el interior de la zona integrada, y con la llegada del TLC las relaciones dominantes van a ser, es obvio, bilaterales, o sea con Estados Unidos, antes que mirar el comercio intrarregional. Todos van a competir por el mercado norteamericano, por eso nuestros vecinos deben estar aplaudiendo que no participemos en estas negociaciones”, afirma Gómez.

Ahora Bolivia apunta sus armas a buscar una charla bilateral con EEUU en el tema, para no perder otros beneficios arancelarios en el mercado del norte, como los otorgados por el ATPDEA a las joyas y textiles, que fenecen al siguiente año. Para ello, argumenta Rodríguez, se deberá solucionar la inestabilidad política y social, el desgobierno, la inseguridad jurídica en el país y el cambio unilateral en las reglas de juego a las inversiones. “Éste es el peor escenario que un país puede presentar para realizar negocios, no sólo con los Estados Unidos, sino con cualquier país. De culminar satisfactoriamente la negociación del TLC por parte de los países andinos, lo más probable es que Bolivia tenga que seguir al año el derrotero de la República Dominicana, que prácticamente se ‘adhirió’ a lo negociado por el CAFTA, y en tres meses subrogó casi todo lo concerniente a normas y disciplinas pactadas, y sólo marcó una diferenciación en materia de acceso a mercados y sensibilidades productivas”, pronostica el Gerente del IBCE.

Adicionalmente, que se consiga beneficios positivos en este emprendimiento bilateral dependerá de la solvencia negociadora boliviana, comenta el viceministro Asín. “Aparte, se podría aprovechar que los acuerdos de los países andinos no serán vigentes de inmediato, sino que requerirán para ello por lo menos de dos a tres años, espacio de tiempo en el que Bolivia podría conseguir firmar un TLC o un instrumento parecido para ingresar en el proceso al mismo tiempo. Pero, tras este lapso, posiblemente, tengan que haber reconsideraciones (en los tratados firmados por las demás naciones), porque si Bolivia no firma un TLC y no realiza cambios en su estructura de producción, podría ser perjudicada. Pero, en la negociación bilateral creemos que vamos a contar con el apoyo de la CAN, porque a pesar de la difícil coyuntura, el concepto de la CAN y de la integración latinoamericana no ha desaparecido”, afirma la autoridad.

Fiel a su estilo, Gómez sostiene que hace diez años ya deberían haberse adoptado decisiones estratégicas sobre la integración en América del Sur. “Ahora, el referente es el Mercosur y no la CAN. El grupo andino sólo sirve para precautelar el mercado de la soya, pero en lo demás es irrelevante porque este organismo es cada vez más débil, hay indicios de ello. Primero, la aparente contradicción entre la integración regional y el TLC con Estados Unidos no se habría presentado si hubiera una fortaleza en el proceso de unificación con un arancel externo común. Con ello, la negociación del TLC no sería país por país, sino bilateral (CAN y EEUU), como en Europa. Sin embargo, lo único que tiene de común el TLC con Norteamérica es que al mismo tiempo negocian Colombia, Ecuador y Perú, que en la práctica son bilaterales, ésa es la clara muestra de una deficiente integración andina”, dice Gómez.

El peso internacional

Con este clima nublado es posible que la CAN haga sentir su presencia en pugnas comerciales internacionales, como la que se viene en Hong Kong, la segunda semana de diciembre, en la continuación de la Ronda de Doha que busca instalar la liberalización del comercio mundial. Para Rodríguez, los problemas comerciales andinos perjudican una mayor integración subregional y la proyección de la CAN hacia el mundo. “De hecho, un Acuerdo de Asociación Comercial con la Unión Europea no ha podido prosperar, luego de estar aspirándolo por casi diez años, debido a las ‘dudas existenciales’ que caracterizan a la CAN, lo que le quita solvencia como bloque que debería saber lo que vale y lo que quiere. La división en la negociación del TLC es otra arista del tema. Incluso, en función de la Ronda de Doha, a nivel del sistema multilateral de comercio, no todos los países de la CAN están ubicados dentro de los mismos grupos de interés en el campo agrícola (G–20, CAIRNS, G–33), lo que dice de la pérdida del peso relativo de la CAN como tal”, sentencia Rodríguez.

Asín, por su parte, admite que el conflicto comercial andino es a nivel general, tanto por los intentos de algunos países andinos de zafarse de los principios de la CAN con la firma de un TLC como con el anuncio de Venezuela de alinearse al Mercosur, incluso apoyando un sistema energético con Argentina y Brasil. “Esperamos que algunos de estos elementos vayan, en cuanto a una reconsideración del proceso, a recomponer a la CAN y, sin dejar de pensar en los grandes productos, pudiéramos fomentar el desarrollo de las industrias pequeñas y medianas, que son miles a nivel de la CAN, sin dejar de lado a las grandes... Se debe constituir un mercado común que en un plazo no tan grande pueda ser un mecanismo que se integre al Mercosur y a ese concepto que ya existe: el de la integración con un mecanismo sudamericano”, señala el Viceministro.

Gómez argumenta, nuevamente, que el punto de referencia en el contexto sudamericano es el Mercosur. “Es algo que vamos a tener que asumir sí o sí —sustenta—, pero queda por ver la capacidad del este bloque para abarcar la totalidad del subcontinente. Es un diseño estratégico de Brasil, porque para este país no existe Latinoamérica sino Sudamérica. Desde ese punto de vista, lo peor que puede pasar es que Colombia, en su alineamiento con Estados Unidos y su proyección hacia el Caribe, se desmarque de Sudamérica, yendo más al Atlántico, empero, es el único país, a los demás no les queda otra que pertenecer al Cono Sur”.

Entonces, ¿es viable pensar en una Comunidad Sudamericana? “Ésa es la gran pugna. Los proyectos sobre la mesa son claros. Por un lado, el estadounidense con el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) para homogeneizar a los países hemisféricos bajo su perspectiva de integración comercial. Su contraparte es el sudamericano, que en el fondo es brasileño, donde la primera ola es a nivel del Mercosur, la segunda con los países del Cono Sur y, así, abarcar el conjunto de Sudamérica. En esta iniciativa, la CAN tenía dos opciones: o negociaba en primera instancia —y era lo más recomendable—, el TLC con el Mercosur y, posteriormente, como un espacio económico más amplio abordar el desafío del ALCA; o lo que hicieron los tres países que han ido a una relación bilateral con Estados Unidos —presionados por no perder los beneficios del ATPDEA—. Está claro que para este país el TLC andino es estratégico a largo plazo porque ‘perfora’ la visión global estratégica política de la región de conformar una Comunidad Andina; por ello el horizonte de ésta es incierto”, sentencia Gómez.

Publicado en La Prensa, La Paz, Bolivia el 27 de noviembre de 2005. Se reproduce en nuestro sitio únicamente con fines informativos y educativos.

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