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EL ACUERDO DE LIBRE COMERCIO ENTRE CHILE Y ESTADOS UNIDOS ANUNCIA RETROCESOS EN LA INTEGRACION LATINOAMERICANA

 

Eduardo Gudynas

 
El pasado miércoles 29 de Noviembre, el presidente chileno Ricardo Lagos, desde California declaraba "con particular satisfacción", que había "sostenido cordiales conversaciones con el presidente Bill Clinton en las que hemos acordado que Chile y Estados Unidos inicien de inmediato la negociación de un acuerdo de libre comercio". La noticia causó un enorme impacto en todo el continente, con repercusiones múltiples sobre varios procesos de integración regional.

La medida ofrece claras señales tanto de Chile como Estados Unidos. El primero otorga prioridad a la liberalización comercial antes que a un proceso de integración política con sus vecinos del continente. El segundo, por un lado insiste en una vinculación comercial basada en negociaciones país por país, y por el otro asesta un golpe a las pretensiones del Mercosur, y en especial de Brasil, de contrabalancear su poder.

 

Reacciones y cuestionamientos 

Altas figuras de Argentina y Brasil demostraron disgusto con Chile por haberse enterado por la prensa. El canciller de Brasil, Luiz Felipe Lampreia anunció el rompimiento de las negociaciones del MERCOSUR con Chile, afirmando que  ''As negociações feitas até agora estão rompidas. A decisão do Chile de se incorporar plenamente ao Nafta é incompatível com o Mercosul'' ( Jornal do Brasil, 3 diciembre), mientras que el presidente Fernando Cardoso fue más parco, pero afirmó que sería necesario discutir "nuevas condiciones" para las negociaciones con Chile. Brasil anunciaba que se mantendría la invitación a Chile para participar en la cumbre presidencial del MERCOSUR en Florianópolis (Brasil), pero se suspendía su presencia de los grupos de negociación en temas económicos. La prensa de Brasil alertó que "O governo brasileiro ficou irritado com os chilenos porque o presidente Fernando Henrique só soube da posição do Chile por nota do embaixador americano no Brasil", agregando que se pidieron explicaciones a la canciller chilena Soledad Alvear.

En Chile se reconocía que el presidente Lagos debió explicar a sus pares de Argentina y Brasil esa iniciativa (El Mercurio, Santiago, 1 diciembre). Entre sus primeras explicaciones declaró que "El buscar un entendimiento de libre comercio con Estados Unidos o lo que estamos buscando con Europa, no significa que estemos variando lo que es la política exterior de Chile. Si se trata de un país pequeño, abierto en donde más del 50% de nuestro producto son exportaciones e importaciones, y por lo tanto, la necesidad de poder tener entendimientos de libre comercio, pasan a ser fundamentales", aseguró Lagos (El Mercurio, 1 diciembre).

Los demás países del MERCOSUR expresaron posiciones más moderadas. El presidente argentino, Fernando de la Rúa consideró que las explicaciones de Lagos fueron "amplias" y "suficientes", pero altas figuras de su gobierno coincidían en que la novedad tomó por sorpresa a todos los países.

Lo cierto es que la integración de Chile al MERCOSUR ha quedado congelada. El canciller argentino, Adalberto Rodríguez Giavarini, sostuvo que el ingreso como socio pleno de Chile al Mercosur "se verá postergado, al menos hasta que aclare la amplitud del futuro tratado" con Washington. "En la práctica, esto significa que Chile sólo podrá seguir participando en debates políticos o en áreas de salud, educación y cultura, pero no ya en mecanismos de decisión", subrayó el ministro argentino (La Nación, 14 diciembre 2000).

Promiscuidad de Chile

Existen varios antecedentes de Chile sobre acuerdos bilaterales de libre comercio. En ese sentido, esa nación ya posee convenios con Canadá y México, de donde uno con EE UU lo pone prácticamente a las puertas de convertirse en un integrante de hecho del NAFTA. De hecho, intentó por buen tiempo ingresar a ese acuerdo, y únicamente tras fracasar en ese esfuerzo por la falta de una autorización de negociación en "fast track", es que volvió sus miradas al MERCOSUR.

El interés de Chile por el MERCOSUR aumentó con el nuevo gobierno de Ricardo Lagos, donde el acercamiento se aceleró en los últimos meses. Pero hoy, tras el anuncio de las negociaciones con los EE UU, en los países vecinos se suman fuertes cuestionamientos a las posturas del gobierno chileno, calificándolas como contradictorias, generándose dudas sobre la validez de las palabras de su presidente. Se ha recordado que seis meses atrás, en la última cumbre del MERCOSUR, Lagos subrayó la necesidad de ser miembro pleno de ese mercado. Por ejemplo, el pasado 12 de julio, el Ministro de Hacienda, Nicolás Eyzaguirre, subrayaba la importancia de sumarse a ese mercado, agregando que "modestia aparte, nosotros vemos que la incorporación de Chile le aportará un activo muy grande al Mercosur, porque somos el país más creíble y el de menor riesgo de todas las economías emergentes, lo cual constituye un verdadero sello de calidad" (El Mercurio, Santiago, 12 de julio). A pesar de esas declaraciones se encaminó a un acuerdo con los EE UU. Para aumentar la confusión, el propio presidente Lagos declaraba en la clausura de la reciente cumbre presidencial del MERCOSUR, que no quiere ingresar al NAFTA y que la prioridad es el Mercosur, pero advirtiendo que únicamente a nivel de "asociado". La prensa relata que en la reunión de clausura de la cumbre, Lagos "se volvió rojo y pareció hincharse" mientras gritaba "Yo no quiero sumarme al Nafta, no quiero formar parte de ningún otro bloque, excepto de éste, el Mercosur" (La Nación, Buenos Aires, 16 diciembre 2000). Como respuesta recibió la ironía de Cardoso, comparando la actitud de Chile con los abrealas de las escuelas de samba del carnaval.

Dejando de lado las declaraciones en uno u otro sentido, los hechos muestran que Chile parece seguir una estrategia de múltiples acuerdos con diversas contrapartes a la vez, diversificando las opciones y sin priorizar unas sobre otras. Esta promiscuidad está centrada en una perspectiva comercial.

 

Impactos internos dentro Mercosur

La novedad del acuerdo de Chile con los EE UU tuvo un fuerte impacto dentro del MERCOSUR. Es necesario precisar que a pesar que la prensa y varios analistas han insistido en el último año sobre los "problemas" o "crisis" del MERCOSUR, en realidad buena parte de ellos eran disputas comerciales propias de un proceso de creciente vinculación económica. Pero esta movida de Chile, y el patrocinio de Estados Unidos que está por detrás de ella, significan un duro golpe al MERCOSUR.

Chile era un potencial socio mirado con atención por Argentina y Uruguay, ya que permitiría sumarlos a un contra-balance de la fuerte presión que puede ejercer Brasil. Pero a su vez, la presencia de Chile en el MERCOSUR era un paso más en la expansión de ese acuerdo tal como lo promueve Brasil, y con ello ganar mayor capacidad negociadora a nivel internacional. Las críticas más duras provinieron de Brasil, y le siguieron algunas funcionarios gubernamentales de Argentina y Uruguay, mientras que Paraguay mantuvo un bajo perfil.

La situación se complica cuando en Argentina y Uruguay destacadas personalidades apoyaron el accionar de Chile, sosteniendo que es un paso que debería seguirse, insistiendo en que el Mercosur en su estructura actual no cumple con fines esenciales en el campo comercial. El primero fue el presidente de Uruguay, Jorge Batlle, agregando que todo el MERCOSUR debería hacer lo mismo, y enseguida le siguieron alusiones de simpatía desde el ministro de economía argentino, J. Machinea.

Mas allá de las declaraciones de los políticos, si Chile llegara a un arancel cero con EE UU y los demás países del NAFTA, harían que formalmente fuese imposible una unión aduanera con otros países que mantienen aranceles más altos. Y el MERCOSUR los mantiene elevados como manera de proteger sectores internos, de donde las posibilidades reales del ingreso de Chile en el futuro mediato no existen.

La cumbre presidencial del Mercosur

Las polémicas sobre las negociaciones entre Chile y los EE UU prosiguieron en la XIX reunión de los presidentes del Cono Sur, el 14 y 15 de diciembre en Florianópolis (Brasil). Si bien el encuentro arrojó algunos resultados positivos (como el acuerdo automotriz), persisten los debates sobre los próximos pasos a dar. Las declaraciones de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, fueron frías, dejando en claro que permanece la molestia con Chile y que no se han tomado decisiones comunes. La reunión previa de los cancilleres de los cuatro miembros plenos emitió un comunicado donde apenas se dice que se continua analizando las implicancias de ese acuerdo con los EE UU.

Las preocupaciones también se centran en cómo queda parado el MERCOSUR frente a la negociación del Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA).  os presidentes aprovecharon para expresar fuertes críticas a los EE UU por su proteccionismo; los cuestionamientos más duros provinieron del presidente de Brasil, Cardoso: "Nosotros no tenemos que andar pidiendo por favor para participar del ALCA. No hay que ser tan colonialistas de andar pidiendo por favor. Esto no es una cuestión de favores, es una cuestión de negocios". Agregó: "Esto es business", insistió; "Ellos nos enseñaron lo que es el business, y nosotros aprendimos" (La Nación y O Globo, 16 diciembre). El presidente de Uruguay, Jorge Batlle realizó críticas similares sobre el proteccionismos estadounidense, y hasta el presidente de Chile se sumó al coro. Pero más allá de la coincidencia retórica, las posturas son diferentes: mientras Brasil ve la salida en aumentar el poder de negociación propio y regional, Chile apuesta a liberalizar el comercio. Argentina y Uruguay comienzan a mirar esa posición con simpatía.

 

La polémica que se viene

Muchos temas quedan abiertos con esta actitud de Chile. Por un lado, cualquier acuerdo de Chile con los EE UU tendrá repercusiones comerciales con los demás países del continente. Recordemos que la cláusula de nación más favorecida del Tratado de Montevideo (art. 44), que regula el funcionamiento de ALADI, establece que cuando un país miembro otorga alguna concesión a un tercer país, externo a la asociación, automáticamente debe otorgársela a todos los demás socios. Este fue el caso de México tras su ingreso al NAFTA, y debió firmar un protocolo adicional de compensaciones arancelarias con los demás países de la ALADI. Brasil ya ha anunciado que hará ese reclamo a Chile.

La postura chilena constituye un respaldo a la perspectiva negociadora de los EE UU de priorizar los temas comerciales, y no los políticos, y avanzar por medio de acuerdos bilaterales y parciales. Indirectamente también es un respaldo a las pretensiones de ese país en el ALCA. El proceso de liberalización hemisférica que venia moviéndose lentamente en el terreno político, recibió así un espaldarazo. Esta movida a su vez reduce el poder de influencia del MERCOSUR, el principal contrapeso a los EE UU en el ALCA. Seguramente en las próximas semanas se sumarán otros hechos, pero algunos de ellos ya se insinúan. Se destaca que el canciller de Argentina ha indicado que se debería adelantar y acelerar la negociación del ALCA. El gobierno de Brasil se resiste, pero parecería que se avendría a la propuesta. En todo caso, la marcha de esas negociaciones dependerá de la actitud del nuevo presidente George Bush.

La apuesta chilena es fuerte y sus opciones también se reducen ya que si no concreta ese acuerdo con los EE UU, aumentará su aislamiento en el continente. Recordemos que ya ha intentado en otras ocasiones sumarse al NAFTA, y tras el último fracaso fue que comenzó a dialogar más seriamente con el MERCOSUR. Volver a fracasar frente a Washington, no asegura que sus vecinos del Sur volverán a estar esperándolo con los brazos abiertos.

La agenda de expansión del MERCOSUR ha quedado detenida, y se ha abierto un debate interno de gran profundidad. En este momento nos encontramos en las puertas de una verdadera crisis. Brasil ha abusado de su papel de "socio mayor" del MERCOSUR, generando conflictos con sus vecinos sin contrapartidas. Tanto Argentina como Uruguay muestran poco a poco disconformidades con Brasil por las disputas comerciales, en especial Uruguay reclama fortalecer los aspectos institucionales del mercado donde los avances son casi inexistentes. Estos dos países insinúan por vías diferentes desear una mayor liberalización comercial.

La idea de un proceso de liberalización comercial únicamente sudamericano tal como proponía Brasil también ha sido golpeado. Si bien la propuesta del ALCSA era esencialmente un acuerdo entre el MERCOSUR y la Comunidad Andina de Naciones, se esperaba la participación de Chile, lo que difícilmente ocurrirá en el futuro cercano.

Con el simple hecho de anunciar una negociación, y no dar ninguna seguridad sobre qué concesiones ofrecerá, Washington colocó a Chile fuera de la órbita sudamericana, golpea al MERCOSUR y deja al Brasil mal parado como líder regional.

Los temas sociales y ambientales vuelven a escena. Mientras que los países del MERCOSUR han sido contrarios a incluirlos en el ALCA, y se padecen muchos retrasos en esas áreas en el MERCOSUR, Washington ya ha indicado que desea incluirlos en la negociación con Chile. El presidente Lagos ya ha respondido que no desea incorporarlos, pero ha dejado la puerta abierta a hacerlo en caso de necesidad para avanzar en la agenda comercial. El presidente de Brasil puso el tema este tema en el tapete días atrás, señalando sus temores que EE UU imponga estándares ambientales y laborales con Chile para luego ser extendidos al ALCA y otros países. Podemos agregar que posiblemente el presidente Cardoso se preocupe por exigencias que considere muy altas, mientras que las organizaciones sociales a su vez temen por regulaciones muy bajas. No es un tema menor ya que Chile posee el marco institucional formal ambiental más débil del MERCOSUR.

Las implicancias en la política regional hacia el desarrollo sostenible son también negativas. En forma muy esquemática, si bien el MERCOSUR posee un entramado político y social todavía insuficiente, al permitir una negociación en un plano político ofrece posibilidades para avanzar en ese camino. En cambio, los acuerdos restringidos al plano comercial, al estilo NAFTA, de hecho limitan la integración política. La actitud de Chile privilegia el acuerdo comercial antes que una discusión política.

Finalmente también emerge un problema esencial: el gobierno de Lagos parece no tener ningún proyecto de integración regional, ninguna meta de aumentar su poder de negociación internacional. Existían esperanzas en contrario, sea por la extracción ideológica original de Lagos vinculadas al socialismo, como por las lecciones que debía haber arrojado la política del anterior presidente Frei. Pero la administración Lagos vuelve a poner las metas en el corto plazo y en el terreno comercial. Los avances en ese camino pueden generar algunos beneficios económicos, pero por cierto no aumentan su capacidad de negociación, lo debilitan en el futuro inmediato, y lo hacen más dependiente. Se mantienen más o menos los mismos problemas; por ejemplo, los resquemores de Chile sobre la liberalización del sector agropecuario frente al MERCOSUR debieran generar una preocupación mucho mayor ante los EE U, el segundo subsidiador mundial después de la Unión Europea. Ni que hablar de las posibles condiciones sobre inversión y control extra-fronterizo al comercio que esas negociaciones puedan implicar. Por todas estas razones, el anuncio de Chile significa un paso atrás en el proceso de integración regional Latinoamericano. Es todavía más preocupante que los países vecinos miren esa ausencia de un proyecto de integración regional y la renuncia al mercantilismo internacional, como una virtud a imitar.

 

Eduardo Gudynas es analista de información en D3E (Desarrollo, Economía, Ecología y Equidad América Latina). Diciembre 2000

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